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金融新视界 • FSB:解决全球稳定币项目所引起的风险


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全球稳定币有可能提高金融服务的提供效率,但也可能引发金融稳定风险。为了响应20国集团审查全球稳定币的呼吁,金融稳定委员会(Financial StabilityBoard,FSB)提供了10项“高级别”建议,为稳定币建立监管框架。2020年4月14日,金融稳定委员会(Financial Stability Board,FSB)发布报告《解决全球稳定币项目所引起的监管挑战》,提出了十项监管建议;该报告将提交2020年4月15日举行的G20财长和央行行长视频会议;公开征求反馈意见截止日前为2020年7月15日。最终建议将根据公众反馈意见于2020年10月发布。
FSB建议施行与风险相称的监管监督,强调灵活、高效、包容和多部门的跨境合作、协调和信息共享安排,重视“全球稳定币”项目的发展及其所面临的风险可能会随着时间的推移而变化,从而给既有监管带来挑战;要求采用“相同业务,相同风险,相同规则”的监管原则。

一、

基础背景知识


(一)FSB与“全球稳定币”(Global Stable Coin,GSC)
金融稳定委员会(FSB)是负责监管全球金融体系并提出建议的国际机构。它通过协调国家金融当局和国际标准制定机构,以制定强有力的监管、监督和部门政策来促进国际金融稳定。FSB通过鼓励跨部门和司法管辖区一致地执行这些政策,可以促进金融市场公平竞争。金融稳定理事会通过其成员开展工作,力求加强金融体系并提高国际金融市场的稳定性。为实现这一议程而制定的政策由司法管辖区和国家主管部门执行。

稳定币指是指旨在相对于指定资产或资产池或一篮子资产保持稳定价值的加密数字资产,比如USDT、USDC等锚定美元并保持1:1的比例。而“全球”指这种稳定币跨多个司法管辖区。“全球稳定币”概念第一次被正式提出是在2019年10月G7稳定币工作组的《全球稳定币评估报告》中,主要指Libra。在Libra白皮书中其定义为:Libra是由一篮子银行存款和短期国债作为储备资产,在区块链上实现低价格波动、低通胀、可在全球通用的数字货币。

FSB在报告中强调了GSC区别于其他加密资产和稳定币的三个特征:(1)稳定机制,包括资产关联机制和算法关联机制;(2)多种功能和活动的结合,例如发行,赎回,稳定和转移稳定币,以及为用户提供存储和交易的交互功能;(3)跨多个司法管辖区的潜在影响力和使用,稳定币项目所依据的技术基础设施不受其地理范围的限制。

(二)FSB发出针对全球稳定币的监管警示

FSB认为,“稳定币”具有提高金融服务提供效率的潜力,但也可能具有影响金融稳定的风险,包括对新兴市场和发展中经济体带来的金融稳定风险,并对散户投资者构成潜在风险。
此外,全球稳定币可能会对中央银行构成重大的治理挑战。尤其是随着时间的流逝,发达市场和新兴市场经济体中的公民开始偏好稳定币而不是现有法定货币,就会出现宏观金融问题。发达经济体的主管部门主要关注分散化设计的稳定币,并认为其作为价值存储的可靠性存在风险。同时,新兴市场经济体的司法管辖区对与外币挂钩的稳定币代替本国货币,零售存款或安全资产表示了更大的担忧,他们担心这会加剧银行挤兑,使传统金融机构脱节。
另一个潜在的问题是,在陷入困境的宏观经济条件下(如同当前的冠状病毒大流行一样),全球稳定币实质可能成为美元的混合零售回购市场。国际监管机构认为,如果任其发展,全球稳定币可能对资本流动和当地法定汇率造成破坏性影响,尤其在新兴市场经济体中。这些潜在风险可能会随着时间而改变,对现有监管监督方法的有效性构成挑战。因此,确保在跨部门和跨境的司法管辖区内采取适当的监管方式将非常重要。该咨询报告是对G20在2019年6月所呼吁审查“GSC”的回应。G20呼吁FSB审查“所谓的GSC”安排引发的监管问题,并考虑新兴市场和发展中经济体(EMDEs)的观点,就多边应对措施提供建议。

二、
GSC潜在风险分析


(一)GSC影响金融稳定的四个渠道
 
FSB指出,GSC可能通过一些关键渠道给金融稳定带来潜在风险:

首先,价值存储。如果将GSC用作价值的通用存储,则即使价值的适度变化也可能导致用户财富的显著波动,这可能足以影响支出决策和经济活动。这些影响在新兴市场和发展中经济体中尤其明显,那里的GSC成为主流价值存储的可能性比发达经济体(AE)更高。

第二,支付。如果GSB广泛用于支付,任何运营中断都可能对经济活动和金融系统运作产生重大影响。如果用户依靠稳定币进行定期付款,“重大运营中断”可能会迅速影响实际的经济活动(例如阻止汇款和其他付款)。

第三,金融机构的风险敞口。金融机构的敞口可能会扩大规模并改变性质,尤其是如果金融机构在GSC项目中扮演多个角色,如作为经销商,钱包提供商,经理或储备资产的托管人/受托人。FSB告诫说,这可能是市场、信贷和运营风险的来源。

第四,放大置信度。GSC的大规模使用可能会放大置信度。FSB认为,对信任效应的更高敏感性也可能反映出将GSC用作价值存储和付款方式的程度。此外,与金融机构的紧密联系也可能使GSC遭受不利的信任影响,如充当GSC项目的经销商陷入财务困境。

FSB指出,如果某些经济体(如EMDE)的家庭和企业逐渐将其财富的大部分以GSC(而非本国货币)存储,则可能会出现宏观金融风险。在压力时期,某些国家的家庭可能会把GSC视为现有法定货币的安全储值,并加剧了不稳定的资本流动。动荡的资本流动可能对汇率,国内银行的资金和中介产生破坏性影响。

这些渠道的重要性及其对金融稳定性的影响取决于使用GSC的范围和目的,以及与金融系统的关联是否增加。例如,如果采用GSC作为一种普遍的付款方式,而不是作为一种价值存储方式,那么它对金融稳定的潜在影响可能会更小。但将来在多个司法管辖区使用稳定币作为支付手段或价值存储的方式可能会显着增加。稳定币项目中的不同行为,特别是与管理储备资产有关的行为,可能会大大增加与现有金融系统的关联度。

(二)GSC本身存在的三类漏洞

FSB表示,虽然各个渠道的重要性取决于GSC的用途以及使用范围,但GSC应对冲击的脆弱性取决于其自身易受攻击的三类漏洞。

第一类漏洞是GSC项目中的传统金融风险及市场、流动性和信贷风险。在这方面,最重要的是GSC储备资产的选择和管理,尤其是可以按照或接近现行市场价格清算资产的程度。GSC以(或接近)现行市场价格大量出售储备资产的能力将取决于GSC储备资产的期限、质量、流动性和集中度。

第二类漏洞是GSC基础架构的治理,运营和设计中的潜在脆弱性,包括其分布式账本及验证用户所有权和稳定币转移的方式。例如,由于设计缺陷、网络事件或验证程序节点故障而导致托管人操作风险或分布式账本受损。此漏洞可能会变得很明确并加剧用户的信心丧失,触发进一步的赎回请求。易受伤害的程度将受到GSC项目的治理和控制措施有效性的影响。

第三个漏洞是用户用来存储私钥和交易稳定币的应用程序和组件方面的问题。由于存在钱包或交易所的操作风险,此类漏洞可能会变得很明显。FSB指出,受影响用户的范围可能取决于相关提供商的市场份额,以及它为不同司法管辖区的用户提供服务的程度。脆弱程度取决于钱包和交易所的业务弹性安排,包括确保用户服务连续性和备用二级市场持续流动性的备用和后备安排。

三、

针对GSC的现有监管框架

FSB对25个FSB成员和26个非FSB成员进行了调查,重点介绍了可能适用于GSC的重要国际金融监管标准,评估现有监管监督方法,包括有关稳定币监管分类、稳定币项目和活动当前监管方法以及潜在监管空白。FSB得出结论,大多数司法管辖区目前没有针对一般加密资产、特别是稳定币的监管制度。最常见的方法识别稳定币项目的行为以及所涉及参与者,并根据“相同业务,相同风险,相同规则”的原则为该行为或实体应用相关的现行法规。

该报告指出,有几种国际金融标准可能适用于稳定币项目和活动,包括审慎监管标准以及反洗钱和反恐融资(AML/CFT)监管标准,具体取决于稳定币安排的具体设计和每个司法管辖区的监管制度。巴塞尔银行监管委员会(BCBS)、反洗钱金融行动特别工作组(FATF)、支付和市场基础设施委员会(CPMI)和国际证券委员会组织(IOSCO)等标准制定机构目前正在审查是否以及如何将现有国际标准应用于稳定币项目和活动。

四、

FSB对GSC的十项监管建议


FSB提出了十项建议,以促进对GSC的统一、有效监管和监督。建议的目的是帮助监管当局确定其监管方法,以减轻GSC可能对金融稳定性、市场完整性和用户(消费者)构成的潜在风险,同时促进金融创新。这些建议侧重于强化现有的标准和法规,识别并解决可能的监管空白,同时减轻潜在的监管套利。以下是FSB报告中的十项建议:

第一,监管机构应拥有并利用必要的权力和工具及充足的资源,全面地监管、监督全球稳定币项目及其各种活动,并有效执行相关法律法规。

第二,监管机构应在职能上将与其风险相称的监管要求应用于全球稳定币项目。有针对性地监管可能产生风险的环节,同时按照“相同业务,相同风险,相同规则”的原则进行监管。欧洲中央银行(ECB)的克里斯汀·拉加德(Christine Lagarde)将此原则称为“监管的黄金法则”。这意味着加密货币发行者不能再在灰色区域中操作,稳定币必须在公平的竞争环境中竞争,并遵守与银行、电子货币发行人和大型支付处理商相同的规则。

第三,各监管机构应确保对跨境和跨部门的稳定币项目进行全面的监管和监督,在国内和国际上相互合作与协调。FSB强调在监管和监督稳定币的方法上需要全球统一。之所以在全球经济治理的最高层进行讨论,是为了减轻“监管套利”的风险。

第四,监管部门应确保全球稳定币项目建立了全面的治理框架,并为GSC项目内的职能和活动明确分配责任。治理结构和问责制应具有良好的法律基础,并且应清晰、透明并向用户和其他利益相关者披露。

第五,监管部门应确保全球稳定币项目具有有效的风险管理框架,尤其是在储备金管理、运营弹性、网络安全保障和AML/CFT措施以及“其他适当”要求方面。监管部门应确保为GSC项目制定适当的政策,阐明GSC项目内的所有职能和活动如何受到与GSC项目的特定风险相称的风险管理措施的约束。

第六,监管部门应确保全球稳定币项目建立健全的系统来保护、收集、存储和管理数据。GSC企业应向G20提供渠道及时、畅通地访问所有稳定币交易和用户的相关数据和信息。这一点对全球稳定币项目提出了技术要求,并要求保护用户数据隐私。

第七,监管部门应确保全球稳定币项目有适当的恢复和解决方案。监管部门应确保GSC项目已制定适当的计划,以支持在适用法律(或破产)框架下的有序清算或重组,包括GSC项目内任何关键职能和活动的连续性或恢复。

第八,监管部门应确保全球稳定币项目向用户和相关利益相关者提供全面和透明的信息,以了解其功能、稳定机制、治理结构等。

第九,监管部门应确保全球稳定币项目为用户提供赎回权的可执行性以及赎回程序的法律明确性。监管部门应当确保GSC项目方向用户提供有关赎回法币资产的有效信息,以及用户和中间人可能对基础储备资产或针对发行人或担保人的任何主张包括债权如何破产或重组的可执行性信息。

第十,监管部门应确保全球稳定币项目在开始运营前,符合特定司法管辖区的所有适用监管要求。GSC项目和活动应满足其管辖范围内建立机制的批准要求(如许可或注册),否则当局不得在其管辖范围内允许GSC项目的运行。

整理:陈欢
参考资料:Financial StabilityBoard, Addressing the regulatory, supervisory and oversight challenges raised by “global stable coin”arrangements:Consultative document.文章链接:https://www.fsb.org/2020/04/addressing-the-regulatory-supervisory-and-oversight-challenges-raised-by-global-stablecoin-arrangements-consultative-document/

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